當北韓的彈道飛彈劃過日本海上空，J-Alert 警報聲在手機響起的那一刻，你有多久時間可以逃？

一個數字震驚了許多人：過去十年間，日本全國舉辦了一百四十七次飛彈避難聯合演習，但人口最密集的東京二十三區與政令指定都市，合計四十三個自治體中，有將近七成、也就是二十九個自治體，從頭到尾一場都沒辦過。更諷刺的是，首相官邸、國會、中央官署所在的千代田區，別說聯合演習了，連地方政府自己辦的自主演習，掛零。

日本政府今年三月底才剛提出第一份確保避難設施的基本方針，要把地下街、地下停車場加速指定為避難據點。但話說回來，從二○一六年到現在，將近十年過去，政策轉了一圈，才發現最該做好準備的地方，其實毫無準備。這不是硬體不足的問題，是整個應變體系從根底上就沒長出來。

表象：演習有在推，只是「剛好」都在別的地方

從數字上看，日本並不是沒做事。內閣官房從二○一六年開始推動政府與地方自治體的聯合演習，因應的就是北韓飛彈威脅逐年升高的現實。十年累積一百四十七次，平均每個月超過一場，頻率不算低。但問題在於，這些演習的分布極度不均，都市核心區幾乎被跳過。

產經新聞的調查把數字攤開來看：二十九個從未舉辦聯合演習的自治體當中，千葉市、北九州市、東京都荒川區與台東區等，至少還曾經自己辦過自主演習。但千代田區，這個全日本政治與經濟的神經中樞，無論是中央搭橋的聯合演習，還是地方自己動起來的自主演習，全部缺席。

「演習的目的是提高個人與組織的應變能力，現階段要將其列為義務恐有困難。當下首要之務是除了強化由政府主導的演習外，也急需建構能讓各自治體自主推動的環境。」
——前東京都危機管理監、陸上自衛隊前北部方面總監 田邊揮司良

這番話點出了一個現實：官方不是不知道問題，但他們也很清楚，要把演習從「努力義務」變成強制義務，目前做不到。而這個「做不到」，背後藏著的是一整個體系的結構性困境。

真相：法律上的「努力義務」，實質上的「不做無罪」

關鍵在這裏：日本的「國民保護法」雖然規定了行政機關有義務制定避難計畫、發布警報和避難指示，但實施演習這件事情，在法律上只被定位為「努力義務」——也就是說，做了算你認真，不做也沒有罰則。民眾是否參與，也是自願性質。

這不是法律的漏洞，這叫做法律上就沒打算逼你。但問題是，當飛彈來襲時，敵人不會問你有沒有演習過。軍事設施和都市地區在緊急狀態下被視為高風險目標，而都市地區偏偏就是演習覆蓋率最低的地方。這中間的邏輯斷裂，恐怕不是幾份基本方針就能補起來的。

換個角度想，日本政府今年三月底加速指定避難設施的政策，某種程度上就是發現問題大了。地下街、地下停車場這些空間過去未必被正式納入避難體系，現在要趕快補指定。但指定了設施，民眾不知道在哪裏，或者知道了也不熟悉動線，避難效果還是打折扣。這就是為什麼演習不可或缺——它不是形式，它是唯一能讓民眾在壓力下做出正確反應的練習機會。

「政府於今年三月底決定首份確保避難設施的基本方針，加速將地下街、地下停車場等設施指定為避難設施。」
——產經新聞報導

但政策方向對了，執行面卻還在原地踏步。一個連政治中樞都沒有演習經驗的國家，說要確保政經中樞的避難安全，說服力在哪？

各方角力：中央推不動，地方不想動，民眾不敢動

從制度設計來看，聯合演習需要市區町村與消防廳、內閣官房共同規劃，涉及的協調成本不低。對於地方首長來說，舉辦飛彈避難演習不像地震防災演習那樣有「在地正當性」——畢竟地震大家都怕，飛彈？對多數人來說還是很遙遠的事情。

但這種「遙遠感」本身就是最大的風險。田邊揮司良就特別點出，都市地區應該清楚宣導避難設施的位置，並在取得設施方協助的前提下，參考海外案例，導入一次約十分鐘、讓廣大民眾參與的實踐性演習。十分鐘，不是半天、不是一天，是十分鐘。連這種規模都推不動，問題顯然不在資源，在於對風險的認知落差。

「特別是在都市地區，應清楚宣導避難設施的位置，並在取得設施方協助的前提下，參考海外案例，導入一次約十分鐘、讓廣大民眾參與的實踐性演習。」
——田邊揮司良

有趣的是，日本在災害防救上的經驗絕對是全球頂尖，地震、海嘯、颱風的應變體系經過數十年實戰打磨，確實令人佩服。但飛彈避難不一樣，它不是自然災害，它涉及的是國家安全層級的軍事威脅，這種「戰爭風險」在戰後的日本社會一直是一個微妙的話題。推動飛彈避難演習，某種程度上等於在公開承認「我們真的有可能被打」，這種政治與社會心理的門檻，比技術層面的障礙更難跨越。

深層影響：民間防衛的缺口，不是補設施就能補起來

報導中有一個關鍵概念值得拉出來談：「民間防衛」。緊急狀況發生時，除了自衛隊的軍事處置外，以一般市民及地方政府為主體的非軍事民間防衛架構是不可或缺的。這句話翻譯成白話文就是：打仗靠自衛隊，但避難靠自己。

如果民間防衛這塊從根本上就弱，那麼自衛隊再強，民眾的生存機率還是會因為避難過程的混亂而大幅下降。飛彈來襲的避難時間通常只有幾分鐘到十幾分鐘，不像地震有數十秒的預警、海嘯有幾十分鐘到幾小時的撤離窗口。飛彈避難的時間壓力，是另外一個等級的挑戰。

從這個角度看，千代田區的「零演習」不只是行政怠惰那麼簡單，它反映的是整個國家在面對新型態安全威脅時，思維還沒有完全轉過來。首相官邸、國會、中央官署集中在千代田區，這些地方的公務人員和周邊居民如果都沒有演習經驗，萬一真的發生狀況，指揮體系本身都可能因為避難失序而受到影響。

編輯觀點
從產業面來看，日本的飛彈避難演習困境，其實是一個典型的「風險認知與制度設計脫鉤」案例。制度上用「努力義務」來處理，實質上就是把責任丟給地方自治體，但地方自治體在缺乏中央強力推動與資源挹注的情況下，自然選擇不做——因為做了沒獎勵，不做沒懲罰。這種賽局結構不改變，再多的基本方針都只是作文比賽。對台灣來說，這是一個非常真實的警訊：我們的防空避難設施標示清楚嗎？我們有定期演練嗎？還是我們也跟日本一樣，把「努力義務」當成「不做也沒關係」？戰爭風險不會等我們準備好才來，這句話很殘酷，但就是現實。

如果往後推演，這件事情的嚴重性只會繼續惡化。北韓的飛彈技術持續進步，日本周邊的安全環境日益緊張，但避難演習的覆蓋率卻在原地踏步。這種「威脅上升、應變停滯」的剪刀差，才是真正讓人不安的地方。

未解之問

產經新聞的這篇調查報導，揭露了一個具體的數字缺口，但更深層的問題其實還沒被回答：如果連千代田區都沒有演習，那日本還有哪個地方是真正準備好的？

當政府把「指定避難設施」當成政策突破口時，我們不禁要問：設施指定了，但民眾知道怎麼去嗎？知道去了之後要做什麼嗎？知道警報響起的那一刻，要先做什麼、再來做什麼嗎？

這些問題的答案，目前看起來都是「不知道」。因為演習的缺乏，不只是行政統計上的一個數字，它代表的是數百萬人的應變本能從未被觸發過。當威脅來臨時，沒有被練習過的反應，就是錯誤的反應。

田邊揮司良說，現階段要將演習列為義務有困難。但或許我們該反過來想：等到威脅變成現實才來演習，那時候還來得及嗎？

如果你的城市明天要辦飛彈避難演習，你找得到最近的避難設施在哪裏嗎？

這個問題不是假設性提問，是現實上在日本已經發生將近十年的政策困境。台灣同樣位於地緣政治的高風險區域，我們不能等事情發生了才開始想答案。下次經過捷運站或大樓的地下停車場時，抬頭看一下避難標示，確認一下自己所在位置的避難動線。五分鐘的動作，可能比一百次政策會議都實際。

本文改寫整理自公開新聞來源，原始報導由自由時報發布。

常見問題 FAQ

為什麼日本飛彈避難演習沒有強制性？

因為日本「國民保護法」將實施演習定位為「努力義務」，不具備法律約束力，地方政府沒有強制執行的壓力，也沒有罰則。

台灣有類似的飛彈避難演習嗎？

台灣每年實施「萬安演習」，包含防空疏散避難演練，屬於全國性民防訓練，涵蓋範圍和頻率比日本現行制度更為具體。

日本政府今年做了哪些改變來改善這個問題？

今年三月底，日本政府首次決定確保避難設施的基本方針，加速將地下街、地下停車場等空間指定為避難設施，作為補強制度的第一步。

一般民眾遇到飛彈攻擊時該怎麼反應？

聽到警報後應立即前往最近的堅固建築物地下室或避難設施，遠離窗戶與外牆，若在戶外則伏低身體、保護頭部。建議事先確認住家與工作場所附近的避難地點。

※ 此篇文章由 AI 改寫或生成，內容僅供參考，可能存在錯誤或不準確之處。